當前，世界政治經濟格局面臨深度調整，中國也處在轉變經濟發展方式、轉換增長動力的攻關期。如何通過對接國際高標準經貿規則，提升對外開放能級；同時，通過深化制度創新，推進涵蓋國有企業的競爭中性政策改革，增強經濟增長內生動力，成為當前改革的關鍵領域。

　　本文為《競爭中性原則的形成及其在中國的實施》課題組項目成果，並發錶於《北大金融評論》創刊號。該課題小組由北京大學金融研究院執行院長、北京大學匯豐商學院金融教授巴曙松擔任課題組長。

　　經濟合作與發展組織（OECD）認為“競爭中性”是指，在經濟市場中任何經營實體都不應受不適當的競爭優（劣）勢的制約。目前，中國在參與新的壹輪全球化與推動經濟國際化進程中所遇到的阻力，有相當部分直接與中國國有企業改革趨勢緊密相關，如能及時實施在國際範圍內廣受認同的競爭中性原則，既可能成為中國當前深化國企改革的突破口，又可能支援中國從政府主導產業政策嚮政府中性競爭政策轉型，從而擴大主動對外開放能力，提升中國參與國際高標準經貿規則能力，進壹步推動產業轉型升級。

　　國際經貿新規則中“競爭中性”原則的規定

　　競爭中性原則已經成為國際雙多邊貿易協議中的重要組成部分。《全面與進步跨太平洋(3.330, 0.00,0.00%)夥伴關系協定》（CPTPP）、《美加墨貿易協定》（USMCA）、《歐盟運行條約》（Treaty of Maastricht）等國際重要多邊（區域）經貿協定中均包括競爭中性的主要內容。截至2019 年7 月底，通過上述多邊（區域）經貿協定形式，全球已經有40多個國家適用競爭中性原則；同時，美國與澳洲、韓國、以色列、智利等18個國家簽署雙邊FTA中，均強調或包含了競爭中性原則，體現了美國期望通過主導雙邊FTA賦予競爭中性國際法約束力的意圖；而歐盟的應用實踐則體現為以競爭法形式在區域內實施競爭中性原則。

　　總結競爭中性原則的應用模式，可分為OECD模式、美國模式及歐盟模式三種架構設定。此三種模式在適用範圍、執行模式、規範強度上存在差異。

　　OECD 推動競爭中性從國內法轉變為國際軟法

　　澳洲是第壹個以法律形式提出競爭中性規則的國家，旨在消除國內各州間的市場分割。此後，OECD作為最早對競爭中性進行研究的國際性組織，把為國際市場創造公平競爭環境作為其最終目的，各成員國需要在這壹目標的指導下重新審視現有的法律和法規，使任何企業不得擁有非中性的競爭優勢。

　　2005年至2015 年間，OECD PO了系列以競爭中性為主題的報告和指南。OECD 倡導的競爭中性模式，既涉及國家與國企之間的關系，又涉及國企內部治理結構改革的引導。雖然，OECD諸份報告中並未對國有企業定義進行清晰界定，但是其基於創造公平競爭市場環境的初衷，認為國有企業是“政府能夠有效控制的企業”，並認為適用競爭中性原則的國有企業應當是參與經濟活動或從事商業活動的企業，同時應當考慮將國家控制和地方政府控制的不同層次企業均納入其中。

　　2012 年，OECD PO了《競爭中性：經合組織建議、指南與最佳時間綱要》，總結了實現競爭中性需要國家主管部門優先解決的八個問題，即精簡政府企業運作形式、確定企業特殊職責直接成本、獲得商業回報率、履行公共服務的義務、稅收中性、監管中性、債務中性和直接補貼以及公共採購。盡管OECD試圖將競爭中性的政策工具類型化並上升為指導性建議，但就其效力而言，僅算作國際軟法，無須成員國強制遵守。

　　美國主導推動的雙多邊國際協定賦予競爭中性原則以國際法約束力

　　縱觀TPP/CPTPP、USMCA以及美歐等簽訂的雙邊協議，競爭中性規則的體現與OECD指引中的體例完全不同，主要以規範國有企業參與市場競爭中的國家間行為為主（而美國國內政策並未存在明確框架）。

　　在CPTPP的第十七章“國有企業與指定壟斷企業”中，其規定的競爭中性主要包含三方面內容：壹是明確國有企業市場行為的行為準則，即市場行為要完全基於“商業考慮”和“非歧視性原則”進行，以確保締約方不嚮國有企業提供非商業性支援並對國際市場上的其他締約方產生不利影響；二是透明度原則，其中包括要求締約方定期（每年更新）公佈國有企業的名單，以及應其他締約方提出的相關問題進行回應並提供信息；三是成立了推動競爭中性原則實施及負責促進相關事項協商的專門機構——國有企業與指定壟斷委員會。但與此同時，CPTPP相關章節的適用有兩點例外規定，壹是針對協定所有成員的壹般例外規定，二是針對特別成員的特殊規定。

　　部分學者認為，盡管美國推動的國際多邊貿易新規則中，國有企業規則不像澳洲和OECD指引壹樣採用“競爭中性”的術語，但同樣體現了公平競爭的精神和目標。這意味著，在美國的主要推動下，競爭中性原則開始被納入多邊貿易協議體系。

　　歐盟以競爭法模式保持區域內競爭中性的實現

　　歐盟框架中競爭中性原則包含在綜合競爭政策與競爭法中，主要體現為設立控制國家（政府）對國有企業的援助制度。2009 年生效的《歐盟運行條約》最新修訂版第106 條，要求所有企業遵守歐盟層面的競爭規則。第107 條將歐盟國家對企業提供的援助分為了三類：第壹類為“與共同體市場相抵觸的國家援助”，這壹類援助嚴格被禁止；第二類為“可能與共同體市場相抵觸的國家援助”，這類援助需要由歐盟理事會或委員會來認定是否被禁止；第三類為“與共同體市場相協調的國家援助”。此外，歐洲理事會的行政條例，壹系列歐盟委員會的指令、指南、決定、通告、公告以及歐洲法院和普通法院的判例構成了龐大、復雜、完備的援助控制體系。

　　由此可見，歐盟以競爭法的形式規定“競爭中性原則”，註重內部市場的開放與自由，尤其重視成員國之間商品流動的平等性、平衡性與協調性，促進統壹市場的形成是其最終訴求。

　　中國國有企業參與市場競爭“非中性”的錶現

　　財政補貼分配不公。政府補貼根據提供補貼主體的不同，可以劃分為中央財政補貼和地方財政補貼兩大類。在市場競爭中政府應該平等對待國有企業和民營企業（包括享受的政府補貼方面），但是由於地方政府的政績追求和地方保護主義，很難保證在補貼時平等對待不同性質的企業。不對等的政府補貼會導緻國企有更強的成本優勢，可能損害市場經濟公平運行機制。

　　經財務報錶相應科目加總測算，可以看出，2018年A股上市公司共獲得各類形式的政府補貼4830億元，中央國有企業所獲政府補貼金額的均值為4.3億元，地方國有企業獲得政府補貼的金額均值為1.53億元，民營企業獲得政府補貼的均值為0.73億元；同時，中央國有企業補貼/資產比為0.09%，地方國有企業補貼/資產比為0.29%，而民營企業補貼/資產比僅為0.07%。

　　政府存在隱性擔保。根據2018年A股上市企業債券發行融資數據顯示，在各個評級的債券風險溢價中，國有企業的風險溢價平均低於同級別的其他類型企業50bp 左右。國有企業融資成本相對較低的主要原因是其能夠輕易獲得來自政府的隱性擔保。

　　融資門檻參差不齊。相較於國有企業，民營企業尤其是中小微企業難以獲得銀行信貸額度。在國有企業的信用評級達不到銀行要求或者缺乏足夠擔保的情形下，其有先天資源優勢，更容易對國有以及股份制銀行信貸審批部門，或者其他債權買方機構施加影響力，導緻銀行的信貸額度與定價，以及金融機構的債權定價和發行嚮國企傾斜。

　　經財務報錶科目加總測算，2016年至2018年，A股上市公司中的國有企業平均融資額從7.9億元上升到11.1 億元，而民營企業則從1.7億元下降到0.96億元；公司債和企業債方面，2018年共有1084只非金融企業債券發行，發行規模為1.23萬億，其中民營企業發行規模僅為2427.23億元；同時，民營企業相對於國有企業的債券發行融資平均利差從2016年的82bp擴大到2018年的148bp。

　　政府幹預導緻行業壟斷。諸多行業都存在事實上的行業壟斷行為，例如在開採輔助活動企業中，雖然非國有企業數量佔行業數量的80.77%，市場份額卻不足20%，相反，剩余的80%市場份額均被行業內20%的國企佔據；同樣地，在石油和天然氣開採業中，國企市場份額甚至高達84.3%。

　　市場準入限制較多。在擴大對外開放的背景下，對外資企業和民企仍存在較多具體的準入限制。例如，證券監管部門對外資持股比例有壹些具體限制，包括：單個境外投資者的持股比例不得超10%，所有境外投資者的持股比例不得超過30%，達到28%時要暫停買入交易，直到持股比例下降到26%以下才能重新恢復交易。

　　中國實施競爭中性原則的內容和路徑分析

　　競爭中性實施步驟方面，建議將國企分為競爭型國企和具有國家戰略性國企，進行分類實施。壹方面，完善國企以公益性和競爭性進行分類的兩分法方式，單獨列出與國家重要發展戰略相關的競爭性國企；另壹方面，在實施競爭中性原則的初期階段，盡量排除公益性與國家戰略性兩類國企，在實施的中後期階段，再逐漸根據行業戰略進行分類適用。

　　競爭中性原則實施內容方面，建議從要素獲取、市場準入、經營運行、政府採購與招標、增強透明度等方面，構建中國競爭中性規則體系。

　　第壹，在要素獲取方面，爭取三方面中性原則。

　　補貼中性，提高國有企業透明度，明確國有企業和公共機構的關系；對公益類國有企業進行明確界定、列明清單或以排除性規定的模式來實現所有企業公平待遇，並兼顧公益性國有企業的實際運作；將公平競爭審查制度法律化；通過單行法形式明確規定政府補貼的程式和規則。

　　稅收中性，對現行稅法的實體性條款和程式性條款做合理的結構安排，提升稅收的確定性。

　　貸款中性，為國有企業提供融資時，保證融資條件與市場利率相壹緻。

　　第二，在市場準入方面，構建內外資企業壹視同仁、公平競爭的營商環境。採用市場準入負面清單，列舉禁止類清單和限制類清單，規範政府與市場的關系，界定政府與市場的邊界，劃分政府與市場的權利和責任；進壹步明確企業審批條件和流程，對所有市場主體公平公正、壹視同仁，減少自由裁量權，在市場準入、審批許可、投資經營等方面，打破各種形式的不合理限制和隱性壁壘。

　　第三，在經營運行中性方面，借鑒國際條約中的“商業考量因素”，在價格、質量、供應度、實銷性等方面構建法律規則。要求國有企業成為真正的市場主體，按照非歧視和商業考量與非國有企業開展公平競爭，並受到競爭法的同等監管。在國企改革中，平等對待所有股東和其他投資者，紓解股東權力濫用，避免不當關聯交易，杜絕具有偏袒性的業務決策和控股股東變更。

　　第四，在政府採購與招標、增加透明度方面，通過增強國有企業透明度、健全信息披露制度，保證政府採購與招標制度的競爭性和非歧視性，對政府採購的程式進行披露；同時，建議完善信息披露，對國有企業的經營、財務以及股權分佈等狀況進行公示，嚮社會公眾公開企業盈虧狀況、財務審計狀況等信息，進壹步增強國有企業透明度。

　　競爭中性原則實施路徑方面，建議通過法律手段推動競爭中性原則的實現。

　　第壹，建議在《憲法》中更加明確地提出市場主體的競爭中性原則；在《公司法》中修正國有企業相關規定；在《反壟斷法》、《反不正當競爭法》中明確競爭中性的具體規則等。同時，完善競爭法律，保障外部環境，將合理豁免等事項列入國家或當地特定市場，以維護社會公共利益不受損，並且積極監督豁免之後產生的限制競爭行為。

　　第二，建議壹方面積極參與OECD關於競爭中性的研究工作和指南制定；另壹方面，在中國與“壹帶壹路”沿線國家簽訂或更新自由貿易區協議時，主動就競爭中性規則的內涵及判斷標準達成共識。

　　競爭中性原則實施的影響

　　實證研究錶明，競爭中性原則能夠有效對政府補貼、政府隱性擔保產生影響，從而提高企業競爭力，但無法通過政府採購對企業競爭力產生影響。

　　政府補貼方面。政府補貼對企業盈利能力的影響在95%的置信水準下十分顯著，政府補貼/總資產比率每降低1%，國有企業資產收益率會降低0.37%，其他類型企業資產收益率亦會降低0.23%。競爭中性原則要求取消不必要的政府補貼，確保市場競爭的公平性，由此，會減少企業能夠獲得的政府補貼資金，迫使企業主動優化營運模式，提高企業，尤其是國有企業的競爭力。

　　政府隱性擔保方面。在政府隱性擔保的作用下，風險溢價率對資產收益率有較為顯著的影響。其中，企業國有產權屬性針對不同級別（AAA級、AA+級、AA級）的債券，其風險溢價分別降低了50bp、56bp、55bp；AAA、AA+、AA級債券風險溢價每降低壹個百分點，國有企業資產收益率會分別提高0.18%、0.10%、0.08%，而債券風險對其他類型企業資產收益率則無顯著影響。與其他類型企業相比，國有企業擁有的融資成本優勢能夠提高企業盈利能力。競爭中性原則要求理清政商關系，減少來自政府的隱性擔保，促進企業融資市場化，從而間接提高企業的市場競爭力，也提高了金融市場的總體效率。

　　政府採購方面。政府採購包含政府直接採購和來自國有企業的採購，政府採購比例提高1%，企業生產率提高0.33%，而來自其他國有企業的訂單採購比例提高1%，企業生產率將提高0.31%，政府採購和政府直接採購顯著提高了企業生產率；政府直接採購比例提高1%，企業生產率提高0.008%，但不顯著，即政府直接採購對企業生產率無顯著影響。中國加入WTO時明確將“國有和國家投資企業”排除在政府採購主體範圍之外，按照WTO承諾的定義來實施競爭中性原則，則只包括政府直接採購，因此，競爭中性不會通過政府採購對企業競爭力產生影響。